曹循：明代锦衣卫官制与职权新探
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作者：曹循
来源：《历史研究》2021年第1期
摘 要：以官制完备为标志，锦衣卫的职权在成化年间基本发展成熟。缉捕谳狱及城市管理是锦衣卫堂官的首要职掌，侍卫皇帝则居次要地位。北镇抚司官专理诏狱，北镇抚司狱与锦衣卫狱是两所不同的监狱。锦衣卫处理的案件以京师地区一般犯罪居多。堂官、镇抚司官主要由兵部推选，嘉靖中叶以后，文化与司法考试是选官必经之途，从而使文臣子孙掌握卫务，锦衣卫趋于文职化。堂官、镇抚司官职掌、排序及其人选要求显示，明中后期锦衣卫的性质更接近于治安司法机构。锦衣卫官制与职权演化的过程，是明中后期文治道路的典型个案。
关键词：明代 锦衣卫 堂官 镇抚司官 文职化
自清朝纂修《明史》将锦衣卫定性为明代主要弊政以来，相关研究长期围绕其负面作用展开，锦衣卫成为明代“黑暗”和“专制”的代名词。近年来，锦衣卫各项职能的研究在张金奎等学者推动下取得了重要进展，但利用原始文献对其内部机构与人员的研究还非常有限，以至于人们的相关认识大多还来自《明史》，若干重要问题尚未解决。一是有关锦衣卫的主要职权和性质，人们多认为是特务机构，也有学者指出其是以侍卫皇帝为本职、兼具镇压功能的军事机构，或有学者将其视作监察机构；张金奎则认为锦衣卫职能广泛，在许多领域都发挥重要影响。二是诸如锦衣卫长官为指挥使，锦衣卫狱即北镇抚司狱，其侦缉人员数以万计，不受文官管理等似是而非的成说在学界内外仍十分流行。这不仅制约锦衣卫研究的继续深入，也不利于人们正确认识和理解明朝长期的稳固统治，特别是明中后期的制度变革、经济及社会发展。本文以档案资料为主要线索，侧重考述锦衣卫主要管事武官即堂官、镇抚司官的设置、职掌、选任及其属员，希冀借助职官制度这把“钥匙”，揭示锦衣卫的主要职权、机构性质及作用，从而推进相关研究。
一、因事设官：堂官、镇抚司官的设置
锦衣卫设立于洪武十五年（1382）。按洪武官制，锦衣卫与其他卫所并无二致：堂上官设指挥使1员，正三品，指挥同知2员，从三品，指挥佥事4员，正四品；卫设镇抚司，卫镇抚2员，从五品，均为世袭武职。原则上，指挥使是长官，同知、佥事是佐贰官，但实际情况并非皆如此。《逆臣录》载，“先前钦依着（锦衣卫指挥佥事陶——引者注）幹掌印之时……请本卫指挥王文邦、邵通、杨松、赵辂、何清、贾彦、彭安、彭焕在家饮吃”。这里提到包括陶幹在内共9位指挥，已超过官缺员额。这9人中理应有指挥使、同知，但实际掌印的陶幹只是佥事。可见从洪武时起，锦衣卫官的员额、职权就取决于皇帝意愿或实际需要，未必严格执行官制规定。
卫所武官以功劳升迁，又可世袭，就难免出现官员人数与官缺定额不符、官员权责与所任官职不符的情况。永乐以后，武官冗员现象非常严重，锦衣卫尤其突出。嘉靖时霍韬说：“锦衣卫官，洪武初年，旧官二百一十一员，永乐初年，新官二百五十四员，自永乐以后迄嘉靖六年，新增一千二百六十三员。”锦衣卫中官职与权责不符渐成普遍现象，指挥使与同知、佥事等官可能不仅不是该卫长贰，甚至根本就没有职务。于是，明廷任用锦衣卫官员也就不再拘泥于官职。如永乐八年，指挥使纪纲因功升为都指挥佥事，本应调都司任职，然而明成祖还离不开这个“爪牙”，遂命纪纲“仍掌锦衣卫事”。之后，又有都指挥佥事刘忠“掌锦衣卫事”。这意味着洪武官制表明武官职权、上下级关系等的作用开始丧失，更多用于代表官员的待遇级别而已。
宣德八年（1433），明廷为解决卫所冗员众多、管理混乱等问题，开始实行军政考选制度，考选武官担任掌印、佥书，分理卫所军政。此后，掌印、佥书才是卫所实际上的堂官；其他“带俸差操”的指挥使、同知、佥事并不在衙门升堂办公，被排除出堂官之列。成化十四年（1478），明廷令两京卫所一体考选。成化以后，普通卫所堂官例设掌印1员、佥书2员，镇抚司设卫镇抚1员。锦衣卫是何情况，史志缺乏明确记载，而一件崇祯九年（1636）的兵部题行稿披露了明中后期锦衣卫官制沿革：
锦衣卫堂上旧设掌印提督东司房一员，提督西司房一员，提督街道房一员，佥书四员。世庙南幸承天，额设佥书十员扈从，嗣后或五六员，或七八员……（天启）元年，无官直宿，本卫具题，覆添一员……查见在锦衣卫堂上掌印提督东司房一员，（提督西司）房一员，提督街道房一员，堂上佥书八员，南镇抚司见在掌印一员，佥书十（后缺）。
锦衣卫长官“进公署，则曰下司房”。东西司房应是办公场所，后演化为官职机构名。作为古代衙署中常见的建筑，东西司房可能在锦衣卫衙门建成时即已存在，但两个官职设于何时，尚未发现明确记载。成书于弘治十五年（1502）的正德《大明会典》载：“凡缉访京城内外奸宄，本卫掌印官奉敕专管，领属官二员、旗校八十名。”可见弘治以前已存在掌印提督东司房一官。衙门开设伊始即有掌印官，缉访“奸宄”也是锦衣卫成立之初即被赋予的使命，但掌印官“专管”此事应始于宣德、正统之际。英宗甫即位便允准大学士杨士奇所奏，“今锦衣卫提督行事者非一员，行事校尉亦数百人，合无止令一员公正指挥提督行事”。明人将锦衣卫缉访谓之“行事”，当时有多名官员提督行事，此后由一人专管。这“一员公正指挥”，自然非掌印官莫属。据目前所见史料，“东司房”作为一个机构名最早出现在弘治时，因此，不排除掌印官加“提督东司房”职衔是在成化朝相继设提督西司房、街道房官，锦衣卫堂官职权分工明确之后，其全称为“钦差提督东司房官旗办事锦衣卫掌卫事”。
提督西司房全称为“钦差提督西司房官旗巡捕管事锦衣卫管卫事”，即正德《大明会典》所载：“凡缉捕京城内外盗贼，本卫指挥一员，奉敕专管，领属官五员、旗校一百名。”锦衣卫设立之初，其堂官会被临时委派捕盗。宣德以后，锦衣卫官校开始常态化参与京城治安事务。进入明中叶，京师治安逐渐恶化，为加强锦衣卫的捕盗职能，朝廷始命堂官专管。万历《大明会典》载成化四年，“以京城内外多盗，令锦衣卫指挥一员，同巡城御史专一提督五城兵马并巡捕官校挨拏”；《实录》载同年四月，明廷“命锦衣卫指挥佥事朱骥提督五城兵马缉捕盗贼”，而此前朱骥已受命“协理卫事”，是堂官之一，两书所载为同一事。朱骥墓志铭载成化“戊子，畿内盗不时发，敕公提督官校捕缉”，正是“奉敕专管”。此次任命被载入国家行政法典，足见其绝非一般性质的委派，而是具有典制意义，说明提督西司房一官即设立于成化四年，朱骥是首任提督。
正德《大明会典》载：“凡京城内外修理街道、疏通沟渠，本卫指挥一员，奉旨专管，领属官三员、旗校五十名。”此即提督街道房。该官始设于成化二年，“令京城街道沟渠，锦衣卫官校并五城兵马时常巡视”。成化二十一年，明廷“命锦衣卫指挥同知刘纲提督疏浚京师沟渠”，而刘纲在成化十六年受命与朱骥“同理卫事”，也是堂官。该官全称“提督街道房官旗办事锦衣卫管卫事”，与提督西司房一样，职衔中的“管”字表明了堂官的显赫身份，又与掌印官略有差别。此外，东西司房两提督有皇帝专门颁给的敕书、关防，故号“钦差”；提督街道房无之，规格稍低。
三位提督以外的佐贰官因在公文上连署签名，故称佥书。或是为了与南北镇抚司佥书有所区别，锦衣卫佐贰官称“堂上佥书”，异于其他卫所。
镇抚司作为锦衣卫的下属机构，与该卫同设于洪武十五年，然其分置南北两司的时间，《明史·刑法志》竟记作“洪武十五年添设北司”，《职官志》则记作“成祖时复置。寻增北镇抚司”，自相矛盾。事实上，正德《大明会典》记载非常清楚，“镇抚司：掌问理本卫刑名，与诸卫同，而兼管军匠。后添设镇抚二员，专理刑名。成化十四年，始增铸印信，各为一司”。成化以前只添设了2名卫镇抚，成化十四年始分置二司。弘治以后，“南镇抚司”、“北镇抚司”在史料中逐渐常见。
南北镇抚司官的设置也不同于洪武官制。南司掌印按例由堂上佥书兼任，故其亦是堂官。官阶方面，南司掌印、佥书常是都指挥、指挥，且佥书的员额较多。北司“掌刑例推千户”，由千户、卫镇抚一级的武官除授，级别较低。如万历十三年（1585），明廷“以锦衣卫署都指挥同知张书绅掌本卫南镇抚司印，指挥佥事余茂发佥书南镇抚司管事，署正千户郭宝、东厂李登云北镇抚司各理刑”，官阶高低有别。崇祯三年北镇抚司题本中，为首的是“掌刑管事正千户王崇德、理刑管事副千户张如椿”，前者亦称掌印，后者谓之佥书且通常只设1员。只不过北镇抚司使命特殊，他人不敢轻视，其官“见掌卫，行半属礼”，自称“锦衣北堂”，威仪“与堂上官等”。
掌印、提督、佥书等都是因事而设的差遣性官职，本身没有品级；官员的官阶及相关待遇的高低由指挥使等有品级的职衔体现，以功劳叙迁。他们的官阶往往升转极快，升至都督以后，要改注“于五府带俸”。如崇祯时的掌卫官刘侨列衔为“锦衣卫掌卫事左军都督府右都督”。刘侨铨注于左军都督府，却在锦衣卫掌事，职务与官阶的分离一目了然。同时，普遍存在铨注于锦衣卫，却在其他衙门任职或无职的情况。认识这一问题，对厘清锦衣卫的职权有重要意义。
二、分管要事：堂官、镇抚司官的职掌
已有研究显示，锦衣卫除缉访、捕盗、管理城市、审理刑狱外，还有侍卫、外事、管理工匠等职能。下文侧重厘清这些职能具体由哪些官员负责，及其主次轻重和发展变化。
（一）提督东司房、西司房、街道房缉捕管城
锦衣卫缉访的“奸宄”，在不同时期不尽一致。洪武、永乐年间及英宗复辟前后，以监视臣民“谋反”和官吏不法行为较为突出，活动范围也不限于京师。这应与当时的政治环境和一系列重大事变有关。景泰三年（1452），明廷命掌卫事毕旺缉访“谋逆反叛，妖言惑众，窥伺朝廷事情，交通王府、外夷，窝藏奸盗，及各仓场库务虚买实收，关单官吏受财卖法”等事，都是危害皇权、官府以及官吏不法的行为。后来，缉访对象和地域范围发生明显变化。成化十三年，大学士商辂等奏言：“旧设行事人员，专一缉访谋反、妖言、强盗、人命及盗仓库钱粮等大事。”强盗、杀人等一般犯罪已是缉访对象。据前揭正德《大明会典》，东司房活动的范围至迟在弘治时已被限定在“京城内外”。正德十六年（1521），世宗即位后下旨重申：“今后缉事官校只著遵照原来敕书，于京城内外查访不轨、妖言、人命、强盗重事，其余军民词讼及在外事情，俱不干预。”成化以后，缉访“谋反”、“不轨”依然是东司房的重要任务，但总体而言，这类案件少于强盗、人命等案。只不过谋逆大案及官员的逮捕处置往往被载入史册，显得比较突出。而且在日常运作中，因缉访官吏不法行为的难度大、风险高，官校往往“舍难从易”，“止以捕盗贼、诘奸细为急，而不以察冤滥、去贪暴为心”。崇祯三年一件题本中，掌卫官刘侨类奏崇祯元年、二年间东司房缉获“京城内外”案件29起，逮捕131人，其中强盗10起（内有大伙强盗2起）、人命5起、伪造印信5起、侵没官银3起、越狱3起、奸细2起、其他违法1起。明廷规定锦衣卫每3年类奏功绩，关系到大小官校升迁，一般不会有遗漏。这反映了东司房日常缉访的主要是京师地区各类危害皇权、国家和社会秩序的犯罪案件，而不只是监察臣民“谋逆”及官吏不法行为。现存崇祯五年正月至三月和十三年十一月的锦衣卫题本档37件，有19件是掌卫官向皇帝汇报案情，包括强盗、杀人和官吏贪赃、钻营、渎职等。此外，掌卫官常与三法司会鞫罪囚。要言之，锦衣卫最高首脑的主要职责就是缉捕谳狱。
西司房所办案件既有偷盗抢劫，也包括欺诈勒索、侵没官银、伪造印信及“妖书妖言”等。嘉靖时，有官员反映漕运人夫运粮入仓，“多被门官、歇家、伴当、光棍人等掯留粮袋，索要钱银”，请求“厂卫并西司房缉事衙门”抓捕。万历三十一年“妖书案”中，达观和尚即为西司房所捕。崇祯三年，提督西司房史世载向皇帝汇报一宗大规模伪造官印文书的案件。可见，西司房与东司房的职权有较大重叠。崇祯时兵部奏疏就将两者相提并论说“东西两房专司缉捕”。此外，西司房还“兼法场监斩”。
东西司房抓捕犯人后要审理案情。前揭崇祯三年刘侨类奏的29起案件中，除3起奉旨送北镇抚司审讯外，其他由东司房自行审讯。一般犯人由东西司房的理刑官审理。如嘉靖时，千户奚耘先后在东西司房理刑，“谳狱明允，弗纵弗枉”。重要犯人，提督要亲自审问。如西司房捕获达观和尚，提督王之祯两次提审。不过，锦衣卫不能给犯人定罪，审毕案件皆“送刑部拟罪”。而某些相对复杂、严重的案件，东西司房会移交给北镇抚司审讯。如前揭东司房移送的3起案件，1起为强盗持弓骑马抢劫绑架案，2起为大规模伪造官印案，西司房破获大规模伪造官印文书案，请旨送“镇抚司究问”。崇祯十三年，东司房破获一起“逆女因奸殴死父命”案，“系灭伦大变，事干人命重情”，掌卫官郭承昊请“敕下北镇抚司究问”。
东西司房“各有印信关防”，可独立运作，各自向皇帝奏事。西司房缉获案件、类奏功绩、缺官选补，都是提督独自题奏皇帝，不必通过掌卫官或与之会稿。这应是明廷为确保两司房办案的独立性和保密性，以及相互牵制而有意为之。
街道房的主要职掌是修理街道和疏通沟渠。原本五城兵马司就有管理城市的职能，但明中叶以后奢靡之风日盛，官僚权贵营建宅院对北京城市设施多有破坏。如弘治时，有“勋戚之家大兴土木，多市民居，或隙地取土，长或二三十丈，深或及泉，已而复据附近街巷，起土塞坑，致地见形高下，沟渠壅塞”。兵马司职卑官小，只有锦衣卫堂官稍能弹压这些官贵之家。同时，京城居民污秽的处理关系重大，也有必要委派执行力较强的机构专门负责。提督街道房在锦衣卫堂官中位居第三，可见明廷对北京城市管理的重视。崇祯时一件兵部题本反映，街道房还“行查失火、人命、聚赌、间架等项”，“不无侵越行事”。明末小说《梼杌闲评》中描写了街道房救火的场景，可资佐证。
（二）堂上佥书侍卫纠仪
前揭崇祯九年档案显示，堂上佥书的添设都与扈从、侍卫有关，可见，他们的职责是侍卫皇帝。如天启时张道濬言：“旗尉共五百名，直宿禁中……每三日一更，以臣堂上佥书官统之。”
《明史》云“锦衣卫，掌侍卫、缉捕、刑狱之事”，侍卫似乎是锦衣卫的首要任务。卫中有一支名为“大汉将军”的官兵，专门负责侍卫皇帝。宣宗即位，锦衣卫指挥佥事毕盛“管将军带刀上直”，当时大汉将军归本卫官统领。到天顺时，始由勋戚与锦衣卫官共同掌管，大抵在成化时归勋戚独掌。此后，皇帝侍卫主要由勋臣、驸马等与皇室休戚与共的异姓贵族掌管，“凡掌领侍卫，侯、伯、驸马等官六员。一员管锦衣卫大汉将军及勋卫、散骑舍人、府军前卫带刀官；四员管神枢营红盔将军，每日一员轮直；一员管五军营叉刀官军”。大汉将军“遇下班之日，照例操练，从管领侍卫官提督”。可见，尽管大汉将军等在人事关系上隶属锦衣卫，但其不论执行侍卫任务还是日常操练均由勋戚负责。此外，大汉将军及分领其侍卫的千百户有缺，由勋戚和锦衣卫、兵部等会同选补。明末，锦衣卫堂官连选补都不再列名参与了。
明初，锦衣卫堂官在皇帝侍卫中发挥主要作用，“得刃介侍左右”，后渐居勋戚之下。如大朝时，掌领侍卫勋戚“俱凤翅盔、锁子甲，悬金牌，佩绣春刀，一员侍殿内东，一员侍殿内西”，统领大殿内外全副武装的大汉将军等官兵；锦衣卫当值“指挥一员，悬金牌，侍于殿内帘右”，并不披甲执刃。常朝时，掌领侍卫勋戚“俱凤翅盔、锁子甲，悬金牌，佩绣春刀，直左右阑干首”，统领御座周围的大汉将军等官兵；“锦衣卫指挥一员，常服，悬金牌，列御道西”，率千户2人、百户10人、校尉500人擎执卤簿仪仗，“列午门内外”及“御道西”，“听候纠仪、拏人”，离皇帝较远。大汉将军是距皇帝最近的侍卫官兵，听命于勋戚而非锦衣卫堂官，而御前俱甲佩刀与否，也足见两者作用、地位之别。锦衣卫负责扈从、侍卫皇帝的主要是堂上佥书，而掌印官职掌以缉捕为重，这一分工也显示对明中后期锦衣卫而言，缉捕是比侍卫更加重要的职权。同时，堂上佥书侍卫时担负的“纠仪、拏人”任务，也与法纪相关。
（三）南镇抚司带管寄禄人员
以往学者据《明史·职官志》认为南镇抚司“专理军匠”而已，然史料显示，南镇抚司掌印官地位颇重，“称南堂，与掌卫官平处”。这首先是因为南镇抚司只是负责军匠的日常管理，掌印、佥书并不直接参与匠作营造，军匠“在各监局上工”，由宦官督率。南镇抚司官会负责巡视督察重大营造，如嘉靖时重修三大殿，南镇抚司佥书孙钰受“巡督之敕”。
其次，明朝授予许多归附“夷人”头目锦衣卫世职，称为达官，由镇抚司带管，成化十四年后归南司。现存南镇抚司武职选簿档案中，多数都是达官。这些达官不能参与本卫军政事务，故其职衔皆有“带俸”2字。一些达官被选为使臣或翻译人员，从事出使外“夷”、接待“夷”使等活动，不少论著因此认为锦衣卫也承担外事职能。事实上，明廷所设外事人员——大通事、小通事，皆隶属鸿胪寺司宾署，由礼部主事一员提调。大小通事本身都是无品级的职役，大通事常从锦衣卫达官中挑选，故有锦衣卫官衔。如正统至成化年间的大通事詹昇，官至锦衣卫带俸都指挥佥事。同时，也有通过其他渠道选拔、带其他衙门官衔的通事，如正德时有“鸿胪寺带俸大通事光禄寺署正舍诚……诏升诚鸿胪寺少卿，仍旧带俸办事”。大小通事所带的都指挥、指挥、少卿、署正等官衔，都是寄禄之官。南镇抚司只是这些达官通事寄禄支俸之所，他们履行涉外使命时隶属礼部“并兵部”。总之，锦衣卫除偶有官员受命担任使节或护送使臣外，通常不直接参与外事活动，或者说外事并非锦衣卫的主要职能。至于史料偶见的锦衣卫缉获“夷人”奸细，应属东西司房缉捕“奸宄”、“盗贼”的职权范围。
最后，勋卫也隶属南镇抚司，由勋臣子弟担任，“侍卫直宿外，或令署各卫所事及听差遣”。天顺二年（1458），定襄伯郭登坐罪削爵，其弟勋卫郭璟“不宜带刀侍卫，合令锦衣卫镇抚司带俸”。可知当时勋卫已经在镇抚司带俸，成化十四年后属南司。如万历中，明廷授李成梁嫡长孙李世忠“锦衣卫勋卫，加指挥使职俸，驻南镇抚司”。勋卫侍卫时归勋戚统管。
军匠供役内廷，勋卫侍卫皇帝，达官常充皇帝亲军马队，明廷将他们编入锦衣卫，符合其“近侍衙门”的性质，也便于与内廷监局等机构交接。而要安置在镇抚司，则因军匠易于逃亡，达官本塞外降人，勋卫多纨绔之徒，镇抚司职掌刑名便于约束弹压。但这种做法也导致该司人员庞杂，不利其履行谳狱本职。因此，成化十四年分置南北二司具有合理性。军匠、达官数量庞大，勋卫皆贵胄子弟，故南镇抚司掌印要位列锦衣卫堂官，设佥书多员以分管这些人员，此外还要兼管“本卫官役俸粮”，有时要代替堂上佥书参与侍卫，因而地位颇重。
（四）北镇抚司专理诏狱
北镇抚司官兵不事缉捕，专司审讯。明廷为保证其审狱的独立性和保密性，规定“凡问刑，悉照洪武旧例，径自奏请，不经本卫，或本卫有事送问，问毕，仍自具奏，俱不呈堂”；“一应大小狱情，俱要严密关防，不许透漏及受人嘱托，本卫堂上官亦不许干预，有故违者，指实奏闻，治以重罪”。这意味着北镇抚司在编制上虽隶属锦衣卫，实际是一个独立运作的机构。如崇祯三年北镇抚司类奏谳狱功绩，就是掌司官王崇德直接向皇帝题奏的。
明人常谓北镇抚司狱为诏狱，《明史·刑法志》则云：“锦衣卫狱者，世所称诏狱也。”后人亦将锦衣卫狱等同于北镇抚司狱、诏狱。近年来，有学者提出质疑，但仍未彻底究明两者关系。本文认为，锦衣卫狱与北镇抚司狱应非同一所监狱。正德《大明会典》载锦衣卫“凡本卫……看监百户一员，校尉、力士五十名，巡视监墙二十名”；北镇抚司“凡本司……看监百户五员，总旗五名，校尉一百名，皂隶三十名”。“本卫”、“本司”两拨人员理应是看守两所监狱。嘉靖时，吏科给事中周怡、工部员外郎刘魁触怒世宗，“同下锦衣卫南监，即转镇抚司”。应是锦衣卫的监狱随同镇抚司在成化十四年一分为二，“南监”即南镇抚司狱，直属本卫，故仍称锦衣卫狱；北镇抚司狱则独立运作。万历中，许多反抗矿监税使的官员被逮捕至京关押拷讯，其中在北镇抚司狱者尤其悲惨。万历三十年底，大学士沈一贯言：
北镇抚司系诏狱之所，职掌止是打问，问过即送法司，暂将犯人寄监，故监房不多，而监地亦窄……前此王之翰、周应麒等溘亡外，适又报陈奇可死于卫禁，吴应鸿死于司禁，沈希孟死于刑禁，兔死狐悲，人人洒涕。
长期以来，人们认为诏狱关押拷打的大都是触怒皇帝或权贵的官吏士民。这种认识也是历史书写不平衡所致：官员下狱更易于为史志所载。然据档案载，天启六年十二月至崇祯二年十一月，北镇抚司审讯“逆子背违天道打死亲父、殴死亲母并隐匿解进龙缎，及强盗、人命、侵欺官银、钻刺打点、走空、结把、诈骗人财、违法等项”案件共计85起、犯人442名。另一件提督东厂太监王永祚的奏疏反映，东厂在这3年内共缉获案件48起、犯人382名，犯罪性质与北镇抚司审讯案件大体一致，“俱各奏送锦衣卫镇抚司等衙门究问明白，参送法司问拟凌迟斩绞等项罪名”。总之，北镇抚司日常审讯以各类较为严重的犯罪案件居多。上述罪囚都是“节奉钦依，并东厂、锦衣卫各衙门陆续题送”，即皇帝下旨送来审讯的，故谓之诏狱。锦衣卫狱、刑部狱中也有奉旨羁押的罪囚。应是北镇抚司中多数为诏狱，明人才会将两者等而视之。
值得注意的是，东司房缉访对象和地域调整，提督西司房、街道房的设立和南北镇抚司分置，以及锦衣卫官员在皇帝侍卫中退居次要位置大抵都在成化年间，之后再无大的变化，这在一定程度上反映了锦衣卫职权在成化时已基本发展成熟。此后，锦衣卫内部的变化主要集中在人事方面。
三、由武而文：堂官、镇抚司官的选任
官职的权责要由官员来履行。堂官、镇抚司官的人选无疑对锦衣卫职权的行使有重要影响，其选任方式、人选来源及资格要求，在明代也发生了较大变化。
（一）缉捕官校与宦官弟侄交替掌事
锦衣卫指挥、千百户等官均可世袭，而掌印等职务须从中选拔委任。洪武、永乐时，锦衣卫作为近侍亲军，其长官大抵都是皇帝亲自简选的。宣德时，开始出现廷臣推举的方法。正统初，“以锦衣卫缺官，命行在兵部选举，至是以（徐）恭等闻，故命之”，此后经常施行，从而制度化。弘治六年，兵部议准：
锦衣卫堂上掌印官……遇有员缺，本卫即时具奏，奉有敕旨，本部照依推补五府堂上管事例，各照员缺，从公于指挥同知、佥事等官内，每缺推举二员，具名上请简用。
锦衣卫镇抚有缺，从本部照依《诸司职掌》，推举相应卫镇抚铨补，如无，于各所千户内推选，具奏改授，以后永照此例而行。
兵部推举的人选必须得到内廷的认可才能任命，双方的意见有时并不一致。对此，内廷的对策是正陪皆不点用，直至兵部重新推出满意人选为止。成化时，工匠章瑾得幸升锦衣卫镇抚，后北镇抚司缺官理刑，兵部先推2人，宪宗“不允，命别推”，尚书张鹏“知上意在章瑾，乃推瑾及千户金安，遂以命瑾”。弘治六年，锦衣卫缺堂上佥书，兵部前后推举两次共10位候选人，方得旨点用。另一种常见的办法是直接传旨任命。成化二十二年，宪宗“命锦衣卫副千户叶广、韩璟同指挥杨纲于镇抚司理刑，广用兵部会荐，璟出内批也”，就是兵部推选与内廷传旨同时实施的例子。推选制度的实质是辅佐皇帝用人，当其不符合皇帝需求时就往往会被搁置一边。明中叶，锦衣卫官不点重推和直接传旨任命的现象颇多，显示该卫既是“近侍衙门”又职司法纪，君臣对其官员应选用近信还是能臣存在分歧。
兵部推举的人选通常是“历练老成、颇谙刑名”的武官。如正统时掌卫的徐恭及其僚佐刘勉“咸文无害”；正德时的北镇抚司掌印牟斌“博学晓文义，为儒衣冠”。成化至正德初年的叶广，由总旗历掌北镇抚司、提督西司房至掌卫事，先后“缉获妖书妖言并交通夷人等项”，“擒拿靠山王等贼”，“敏而能断……谳狱以公平，见称于时”。若本卫没有合适人选，还可从“别卫相兼举用”。
内廷传旨任命的大都是在锦衣卫任官的宦官弟侄或党羽。正统以后，宦官弟侄家人恩荫锦衣卫世袭武职者甚多，他们进而升任堂官、镇抚司官，以染指侦缉、刑狱之权。正统末年，太监王振“使其侄王山专锦衣之柄”。天顺初，内官冯让侄冯珤“乞恩升锦衣卫副千户，理镇抚司刑，成化二年升指挥佥事，管卫事”。成化时掌卫的牛循，乃“中贵人玉犹子”。司礼监太监李荣侄李珍，“成化中管镇抚司事，弘治中进掌卫事”。
正统至正德初年，锦衣卫出现缉捕官校与宦官弟侄交替掌卫、同时管事的现象。考诸《实录》及《登科录》之“巡绰官”，此期间的掌卫官有14任：徐恭、王山、毕旺、刘敬、王喜、门达、袁彬、牛循、朱骥、季成、陈云、李珍、赵鉴、叶广。除王山、牛循、李珍以外，季成为宪宗保母子，陈云“夤缘求入锦衣”，两人应与内廷关系密近；其余大抵是缉捕官校、世职，总体上以兵部推选的居多。
正德元年，司礼监太监高凤侄高得林以中旨管锦衣卫事，言官谏曰“内外偏重，恐非国家之福”，“今旨从中下，则宦官弟侄更相效尤，而选法坏矣”，武宗却不予理会。正德五年，一次就传旨命太监钱能侄钱宁（朱宁）堂上管事，太监马永成家人马钺及“宦官厮养”朱安、朱福俱南镇抚司管事。据《实录》所载，正德朝16年间有叶广、高得林、杨玉、张容、刘璋、朱宁6任掌卫官，除叶广外，皆为宦官弟侄或党羽。宦官势力一度掌握了锦衣卫的权力。
（二）考试政策的确立与实施
世宗即位不久，言官严厉抨击锦衣卫滥用“近倖之人”，一批宦官党羽被罢黜。同时，许多兴邸旧人被安排到锦衣卫任职。嘉靖二年（1523）初，朱宸短暂掌卫后被罢，兴邸旧人骆安掌卫事。骆安之后的4任掌卫官王佐、陆松、陈寅、陆炳，除王佐外皆兴邸旧人。兴邸旧人迅速成为锦衣卫新贵，虽是兵部迎合上意，却有利于肃清卫中旧势力、开启卫官选任的新局面。
嘉靖以后，不点重推偶有发生，内廷传旨任命的现象则逐渐绝迹，兵部推选成为朝廷上下都认可的国家典制，这得益于君臣对卫官素质的要求渐趋一致。嘉靖二年缺掌印等官，世宗令兵部推选“通晓文义，练达事体，立心操行，素有誉望”的人选，兵科都给事中许复礼认为锦衣卫“掌司法令”，应选廉洁、简静、谨愿仁厚之人，得到世宗认可。此后，有较高文化素养和司法才能的官员更易受到重用。王佐曾中正德十二年武举会试第一名，“以刀笔吏能称”，因谳狱持正，被誉为“王青天”。陆松原是世宗“藩邸书办”，本非武人。王佐曾教授其子陆炳“爰书公移”，曰“锦衣帅不可以不精刀笔”。陆炳“通书、数”，曾中武举会试。陆炳死后，明廷以成国公朱希忠之弟朱希孝掌卫，应有勋贵子弟文化水平相对较高的缘故。
在这种形势下，嘉靖二十一年，明廷出台了锦衣卫官选任的重要政策：
本司系诏狱理刑之官，有缺，行该卫掌印官，先于本卫各千户内，从公推选考试，送兵部，再加询访考试，于内简拔二员，疏名上请定夺。
考试内容大抵是考察候选人对临民理政的认识和审案谳狱的能力。崇祯帝曾“自考试，一论一判，称者升用”，兵部考试应与之相同。这种考试对多数缉捕官校、宦官弟侄而言有相当大的难度，而锦衣卫中的文臣子孙却借此崛起。明中叶以降，但凡重大战事奏捷，前敌指挥的督抚和有“庙算”之功的阁臣、兵部尚书多可荫子为锦衣卫指挥、千百户等世职；此外，文官殉节于王事者，也常有此恩遇，于是锦衣卫中形成了一个文臣子孙群体。家风濡染，他们的文化水平普遍较武人为高。如巡抚孙燧子孙堪中嘉靖五年武举会试头名，孙堪子孙钰中嘉靖三十二年武举会试第五名，孙钰子孙如津也中隆庆二年（1568）武举会试。兵部尚书杨博子杨俊卿中隆庆二年武举会试头名。武举名次主要由文场策论决定，孙堪等的优势显而易见。崇祯十一年兵部考试取中一等的2人皆文臣子孙：兵部尚书崔景荣子崔胤茂、于谦六世孙于之英。于谦族孙于允忠在弘治时恩荫世职，传至于之英已历140年，士大夫家风影响之久远，可见一斑。因此，文臣子孙在应对考试上有很大的优势。
考试政策实行后，其他世职也要读书习儒，才有可能在卫中取得一席之地。如毕旺四世孙毕清，自幼“习举子业”，号晴湖先生，袭祖职，嘉靖三十九年选为北镇抚司佥书，认为“武非文弗耀”，督子孙读书，一人中进士。毕清长子毕光祖袭祖职，“登武科上第”，隆庆时为南镇抚司佥书。毕光祖长子毕德“授经为弟子员”，“亟期以诗书发家”，俨然书香门第。可见，锦衣卫的武人中也出现“文士化”现象。
（三）文臣子孙掌握卫务
“故事，荫叙军职不得管事”，前述宦官弟侄任职皆由特旨，文臣子孙也颇有例外。弘治时，提督辽东军务王翱子、锦衣卫指挥佥事王竚“本卫理事”，兵部尚书余子俊子、指挥佥事余寘提督街道房，这是目前史料所见最早管事的文臣子孙。嘉靖时，孙堪、许玚因父亲在宸濠之乱中殉难而恩荫锦衣卫世职，“俱见任管事”，“特从兵部之请云”。隆庆五年底，锦衣卫堂上缺官，兵部尚书杨博题称，堂官原则上须从世职和武举出身者中遴选，而当时“南北二司见任官内，止有录荫，全无世袭。其录荫一项，节年虽有上堂佥书管事，俱系特恩，原无本部推举事例”，兵部只得将恩荫出身的“傅霖等逐项分别”，全部开列以供圣裁。可见，旧制导致兵部无法正常行使职能，取消势在必行。万历时人沈德符已不清楚此项规定，其取消应该就在隆庆、万历之际。
万历以后，兵部可以名正言顺地推举文臣子孙，锦衣卫堂官、镇抚司官的出身背景于是大变，其中掌卫官的情况详见下表。
朱希孝死后，傅霖短暂掌卫，不久余荫取而代之，成为首位掌卫的文臣子孙。万历以降20任掌卫官中至少有13人系文臣之后，其中刘天和后人两任掌卫。从任职时间来看，万历初以迄明亡约70年间，文臣子孙掌卫约50年，其中王之祯署卫、掌卫共17年，是明代掌权时间最长的锦衣大帅。
文臣子孙任其他重要官职的也比比皆是。如万历十一年前后的掌印、提督西司房、街道房分别是刘守有、杨俊卿、孙如津，三长官皆被文臣子孙包揽。万历中，总督周咏子周嘉庆、李汶子李桢国同在北镇抚司理刑管事；余子俊玄孙余茂发、张佳胤子张叔琦先后掌南镇抚司。泰昌、天启初，总督梁梦龙子梁慈掌北镇抚司。天启时，总督杨时宁子杨汝敏提督西司房，兵部尚书李化龙子李不矜、御史张铨子张道濬先后掌南镇抚司。崇祯时，首辅徐阶孙徐本高、巡抚张学颜孙张懋忠先后提督街道房。其他堂上佥书、南北镇抚司佥书为数更多，不胜枚举。文臣子孙掌握卫务，显然得益于考试政策的长期施行和兵部等文官的支持，也符合锦衣卫主要职权对管事官素质的内在要求。
万历以后，冯保、张鲸、魏忠贤等权阉弟侄也有任锦衣卫堂官、镇抚司官的，他们都随大珰的倒台而被革职。武将荫叙子孙，如李成梁子李如桢“尝掌南、北镇抚司，提督西司房，列环卫者四十年”，距掌印仅一步之遥而不得，则是兵部官员有意抑制。宦官、武将子弟得不到文官的支持，在与文臣子孙的竞争中势必落于下风。
文臣子孙的优势在万历后期进一步制度化。当时锦衣卫选官“近例”，缉捕官校被视为“贱隶”，有功“官至千户而止”，“不得滥厕司、堂”，宦官弟侄则“禁不使大用”。这种出身主导的选任规制在魏忠贤专权时遭破坏，崇祯以后恢复，兵部“循此推用，一定不移”。明末锦衣卫出身“有文荫、世职、科目、功升四行”，前“二者最优”。文臣恩荫成为最佳资格，而世职数以百计，他们往往要考中“科目”即武举或会举才能脱颖而出（如前述骆思恭、张如椿、王世盛）。相形之下，宦官弟侄“不得在卫见任管事”，“旗役功升……列（例）不推举”。以上规制配合考试制度，保证了卫中坐堂管事的必定是文臣子孙及少许文士化的世职，普通武人只能充当逻卒爪牙，泾渭分明。
选任方式从皇帝亲自简选发展为主要由兵部等文官推选，人选来源从以缉捕官校为主转变为文臣子孙最优，考试制度确立并长期实行，这些变化反映了宣德、正统以后文官政治对锦衣卫的深入影响。其近侍军事机构的性质在潜移默化中逐渐蜕变，呈现文职化的趋势。
四、兵少官寡：堂官、镇抚司官的属员
堂官、镇抚司官履行各自职责，依靠的是下属官兵。属员人数多寡在一定程度上决定了官员职权行使的广度、深度和力度。以往研究据隶属锦衣卫人员的总数，认为“锦衣卫正式特务总是在几万人以上”，故“其所造成的罪恶暴行，当然更不可以数计”。因此，要彻底厘清锦衣卫的职权及其作用，必须考察堂官、镇抚司官属员的情况。
锦衣卫人员除武官外，主要有总小旗、校尉、力士、将军、军匠等，其总人数在正德以前缺乏具体记载。正德时，约有6万人，这大抵是锦衣卫人数的最高峰。世宗即位时，一次查革“冒滥旗校”31828名，约占原来人数的一半。万历六年，约有29515人。天启时再度大幅增长，天启七年在册45215人，后经裁汰，至崇祯二年初有29955人。可见，明中后期锦衣卫额定人数大约为3万。
锦衣卫人员中，军匠占多数。永乐时，明廷从全国卫所抽调军匠营建北京。此后，各项工程接踵而至，这些军匠不得不长期在京供役，老故后由子孙赴京顶替，他们中一部分归锦衣卫管辖。《明宣宗实录》载：
行在工部侍郎蔡信言：“浙江等都司及大同、宁夏、宣府诸卫军匠在京执役者，乞皆取家室至京，隶锦衣卫。”……兵部尚书张本等言：“信奏取军匠家室，计其数凡二万六千人……今若尽取，如一匠止三丁四丁，已近十万之数，士伍既缺，人情惊骇，其言不可行。”
军匠以外较多的是力士。明廷募民间孔武有力之人充力士，“专领金鼓旗帜，随驾出入及守卫四门”。洪武十八年，明廷一次就佥发力士14200余人，部分编为6个千户所隶锦衣卫，其余隶旗手卫。洪武二十年，命锦衣卫选精锐力士5600人随驾。成化时，锦衣卫有5个千户所分管力士，则应有5000人以上。明中后期，力士主要参与各项礼仪活动，如大祀圜丘，锦衣卫要出动“旗、校、军余、力士”5400余名。明末也有一些力士参与缉捕、刑狱。此外还有大汉将军，据两部《大明会典》记载，有1500余人。
执行锦衣卫各项职能的人员主要是校尉。成化时人陆
校尉五所约八九千人，二十四监催事二百，五城巡城五百，东、西厂共二百，朱指挥一百，袁指挥一百，巡店三十名，上直每番连官共五百二十。
东西司房、街道房长官麾下有为数很少的属官。东司房“钦定掌、贴刑官二员”。两部《大明会典》均载西司房原有属官5员，档案显示明后期减为3员，“额设掌刑官一员、贴刑官二员”，崇祯三年令“照东司房例，止须各用一员”。街道房属官，弘治时3员，万历时减为2员。北镇抚司属员也不多，除看监官校外，还有直厅百户1员、总旗1名、校尉30名。
以上可见，除堂上佥书属员相对较多外，其他卫官属下可谓兵少官寡。在当时的社会状况下，锦衣卫凭几百名官校不仅不可能在全国进行特务活动，即使在京师活动，也要依赖五城兵马司等其他机构和基层治安组织的配合。兵马司辖有弓兵、番役。洪熙时，明廷令“五城兵马司于各坊街巷，不分军民工匠，每十家编为一甲，使互相觉察出入，一家有犯，十家连坐”，编入的百姓要轮番到兵马司当差应役，故名“番役”，俗称“番子”，后来也有招募的。万历时，工科给事中杨应文指责“锦衣卫缉事旗校及五城兵马司番役倚势作奸”。可见校尉与番役各有所属，许多论著将二者混为一谈，并不确切。尽管番役人数很多，但他们主要充当耳目，抓捕仍由校尉负责。万历九年，锦衣卫奏：“本卫以缉访为职，间有不能悉知者，多由五城兵马司密行申报。”应是番役侦缉到各类案情，细小案件由兵马司即行处理，“紧要事情”申报锦衣卫出马抓捕，然而兵马司或为争功，“往往隐匿”。因此，明中后期锦衣卫除受命离京办理指定案件、抓捕特定犯人外，平日主要在京师及周边一带发挥作用，这既是朝廷的规定，也是其自身条件所限。
缉捕人员不多、活动范围有限，决定了锦衣卫办理的案件不会太多。崇祯五年十二月至八年十一月，东司房缉获案件72起、轻重罪犯244人，西司房缉获58起、轻重罪犯211人，两房平均每年合计不到50起；前揭崇祯三年北镇抚司类奏档案显示，该司平均每年审理案件不到30起。这在百万人口的北京城不能算多，远达不到“不可以数计”的程度。因此，我们不能高估锦衣卫的缉事能力。
结 语
明朝对锦衣卫的职责在不同时期有不同定位。天顺二年的一道圣旨总结：“锦衣卫系是近侍衙门，当驾上直，环侍殿廷，御侮防奸，所系甚重。”锦衣卫诞生于明初严酷的政治环境中，被赋予保卫皇帝的使命，侦缉、刑狱职权是其履行侍卫使命、消弭皇权威胁的必然延伸。因此，认为明前期的锦衣卫主要是一个近侍军事机构，是比较接近事实的，其带管军匠、达官、勋戚子弟等功能，也与此性质相符。锦衣卫在洪武后期、永乐年间及英宗复辟前后活动频繁，充当了皇权的得力爪牙，后人视之为特务机构，也在情理之中。然而，成化以后，锦衣卫官员的侍卫职权最紧要的部分移交给了勋戚；大汉将军、勋卫、通事、军匠等人员虽然寄禄安置于锦衣卫，但其从事各自职役则由勋戚、礼部、内廷监局等统管；东司房缉访重心转移，提督西司房、街道房，北镇抚司等官职相继设立，独立运作；各类校尉人数增减调配，活动范围集中于京师地区，官员素质侧重司法才能。这些变化显示了明廷对锦衣卫主要职权的调整，也反映了统治者既要维持集中管理之便，又不欲某一职官独掌过多、过大权力的理念。因此，不能将锦衣卫的职权和性质视作一成不变，更不宜将所有锦衣卫人员涉及的事务都视作该衙门的职权，尽管有的还占多数。我们不妨根据堂官、镇抚司官的职掌、排序及其人选素质要求来执简驭繁：明中后期锦衣卫最重要的职权是缉捕谳狱及城市管理，其性质更接近于治安司法机构。
除受时代环境影响外，早期学者将锦衣卫视作特务机构，是因其常用秘密侦缉的方式办案，孟森也将锦衣卫缉事人员比作“近世各国都市”的“警察侦探”，更是受限于《明史》等史志书写的片面性，以为其监视抓捕的主要是“谋反”臣民和不法官吏，如吴晗说：“最主要的还是侦察‘不轨妖言’”；孟森则认为：“细按之，皆凌蔑贵显有力之家，平民非其所屑措意。”随着更多史料的发掘利用，可以发现这一认识与史实有较大差距。从本文所举史料来看，明中后期的锦衣卫既打击危害皇权、触怒权贵的官吏士民，也处理一般犯罪案件，且以后者居多。明代的北京城人口众多，又毗邻边境，治安环境非常严峻，特别是随着商品经济的发展，社会分化愈加剧烈，各类犯罪案件此起彼伏。锦衣卫缉获的杀人、抢劫、诈骗、偷盗、伪造官印、贿赂钻营、贪污渎职等案件，无疑都是严重破坏国家和社会秩序的行为。因此，尽管锦衣卫在侦缉方式和对象上始终保留着一定的特务色彩，在某些时期还产生了较大的负面影响，但从整体和主流而言，其对京师社会安定、明朝统治稳固起到了重要作用。明朝利用锦衣卫在全国实施特务统治的成说，不尽符合史实。
军事机构参与是明代司法制度被后世诟病之处，然本文研究显示，锦衣卫堂官、镇抚司官经兵部推举的，大都颇具司法才能，嘉靖中叶以后均经考试选拔，许多来自士大夫家族，与其说是武官，毋宁说是法吏，其司法素养不一定逊于三法司文官。儒家“慎刑”思想也能得到他们的认同，从而在治安司法活动中发挥相对积极的作用。在明中后期的多起冤案、党狱中，许多卫官不仅没有充当“猎犬”和“屠夫”，反而同情、保护受难者。另外，以往许多论著认为锦衣卫受宦官控制，或认为其不受兵部管理。但从堂官、镇抚司官的选任方式和人选来源看，宦官势力在多数时期并不能控制锦衣卫，而兵部等文官对锦衣卫既有直接管理，也有间接干预；实行考试制度更是将选拔文官的方式移植到了锦衣卫，从而使文臣子孙掌握卫务，其他武人也要读书习儒，锦衣卫趋于文职化。
一个衙门的官制与职权有如此诸多变化，在明代国家机构中是几乎独有的。锦衣卫不仅不是明朝历史“黑暗”、“专制”的代名词，而且其从近侍军事机构向文职治安司法机构演化的过程，正是明朝的统治从洪武、永乐时期的严肃冷酷走向正常发展轨道、以“文治”实现长治久安的典型个案。这一结论或对深入理解明朝统治的发展轨迹和客观评价明中后期历史，有一定的意义。